Processi di pianificazione partecipata di bacino: quali prospettive per la riqualificazione fluviale e l'implementazione delle Direttive europee sulle acque?
Motivazione
I processi di pianificazione partecipata riguardano ormai numerosi bacini fluviali in Italia, sebbene siano ad oggi perlopiù limitati al bacino del Fiume Po, in Lombardia (la Regione che per prima ha promosso un Contratto di Fiume) e in Piemonte. Entrambe le Regioni fanno esplicito riferimento ai Contratti di Fiume e di Lago per la fase di attuazione dei Piani di Tutela delle Acque e li individuano come processi negoziali e di sviluppo di partenariati funzionali all’avvio della riqualificazione dei bacini fluviali.
La Regione Lombardia ha promosso tre Contratti di Fiume: Olona-Bozzente-Lura, Seveso e Lambro, di cui i primi due sono già giunti alla fase di "firma del contratto", nella forma dell'Accordo Quadro di Sviluppo Territoriale. In Piemonte sono invece stati avviati cinque Contratti di Fiume (Sangone, Belbo, Agogna, Orba e il recentemente avviato percorso relativo alla Stura di Lanzo, oltre al Contratto di Lago Viverone), promossi dalle singole Province, ma con il sostegno finanziario della Regione, la quale ha inoltre da poco attivato un tavolo di coordinamento per definire, in base ai risultati dei contratti sperimentali in corso, una metodologia comune da adottare per i successivi, che dovrebbero riguardare tutti i rimanenti sottobacini significativi della regione. Oltre ai processi partecipati citati ve ne sono poi diversi altri in corso che costituiscono attività preliminari in vista dei Contratti veri e propri, che auspicabilmente dovrebbero realizzarsi in una fase successiva.
I percorsi partecipati realizzati e in corso, tuttavia, sono tra loro molto eterogenei e il ruolo dei Contratti di Fiume nell'ambito della pianificazione di bacino - e territoriale in generale - nel Bacino del Po e in Italia (al contrario di altri paesi europei in cui è uno strumento ormai consolidato, in Francia ad esempio l'esperienza è più che ventennale) è ad oggi ancora molto incerto e fonte di dibattito.
Nonostante i riconosciuti effetti positivi di queste esperienze, infatti, in particolare nella costruzione di reti di partenariato, nella facilitazione del dialogo tra diverse istituzioni e nel favorire nella popolazione il recupero di una "cultura del fiume" spesso andata perduta, le difficoltà incontrate sono molteplici.
La prima è dovuta alla non chiara definizione degli obiettivi del Contratto: uno strumento di attuazione di linee d'azione già definite dalla pianificazione in atto (come di fatto interpretato dai primi Contratti lombardi), oppure uno strumento di pianificazione partecipata (interpretazione che sembra prevalere nella maggior parte delle altre esperienze)? E nel secondo caso, il percorso partecipato ha lo scopo di definire “vision” e linee guida generali (da recepire da parte della pianificazione ordinaria), oppure di concordare azioni precise e contestualizzate nel territorio? Oppure entrambe le cose?
Il rapporto tra Contratti e pianificazione (così come per i percorsi di Agenda 21) appare ancora sostanzialmente ambiguo, e in particolare quello con i piani di gestione previsti dalla Direttiva 2000/60/CE: il Piano d'Azione definito nell'ambito del Contratto di Fiume costituisce il Piano di Gestione partecipato previsto dalla Direttiva, ponendosi quindi come obiettivo primario il raggiungimento del buono stato ecologico (cercando sinergie con la riduzione del rischio idraulico e con altri obiettivi) oppure deve occuparsi di tutte le tematiche di pertinenza della pianificazione territoriale?
Non chiaro è poi il ruolo delle Autorità di Bacino/Distretto: devono definire obiettivi strategici di sottobacino, che andrebbero a costituire vincoli per i singoli Contratti di Fiume? Oppure la costruzione del Piano di Gestione è di fatto un'attività che tiene conto dei Contratti, ma sostanzialmente separata?
Più in generale si riscontra una difficoltà di integrazione con i diversi livelli della pianificazione ordinaria e di coordinamento tra diversi livelli amministrativi, spesso geograficamente "trasversali" al bacino idrografico.
Se a questo si aggiunge un limite evidenziato da molti, ovvero il ridotto livello di cogenza per i soggetti sottoscriventi, appare chiaro il rischio che i Contratti di Fiume si trasformino in un ulteriore (debole) livello di pianificazione, sovrapposto ma non integrato con i piani esistenti.
Critica risulta poi la non chiara individuazione dei fondi che dovrebbero provvedere all'implementazione dei Piani d'Azione risultanti dai processi partecipati, che, allo stato delle cose, rischiano di rimanere lunghi elenchi di buone intenzioni destinate a restare irrealizzate, generando quindi sfiducia in questo tipo di strumenti.
Particolare attenzione meritano poi le problematiche legate alla gestione dei processi: la limitata capacità di coinvolgimento nei tavoli partenariali di attori effettivamente rappresentativi del territorio, in particolare del settore privato, la necessità di una leadership politica forte per dare legittimità e forza al processo, la frequente mancanza negli Enti di strutture adeguate e con la formazione necessaria per gestire questi percorsi, la necessità di sviluppare ed applicare metodologie di coinvolgimento e negoziazione adeguate, le possibili sinergie con altri processi partecipati in atto o già realizzati (es. Agenda 21).
Risulta insomma evidente la necessità di sviluppare linee guida condivise, almeno a scala di singoli distretti, ma possibilmente a livello nazionale, in tempi rapidi, compatibili con le imminenti scadenze che deve rispettare la pianificazione di bacino.
In questa direzione, e in sinergia con i momenti di confronto recentemente promossi dall'Autorità di Bacino del Fiume Po e dalla Regione Piemonte, il CIRF ha organizzato un seminario di approfondimento dal taglio operativo, incentrato su un workshop in cui tentare di rispondere ad alcune precise domande chiave.
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